RESPONSABILIZAÇÃO EDUCACIONAL EM DISPUTA: TRAJETÓRIAS LEGISLATIVAS E IMPLICAÇÕES PARA O DIREITO À EDUCAÇÃO
1 INTRODUÇÃO
O debate em torno da responsabilização educacional consolidou-se, nas últimas duas décadas, como eixo central das reformas educacionais no Brasil e em diversos contextos internacionais. A crescente presença de mecanismos de avaliação, metas e condicionalidades financeiras redefiniu o papel do Estado e das escolas na busca pela qualidade, tensionando os limites entre eficiência administrativa e garantia do direito à educação.
No cenário nacional, tais disputas ganharam contorno paradigmático com o Projeto de Lei nº 7.420/2006, que propôs a criação de uma Lei de Responsabilidade Educacional. A tramitação do projeto revelou embates significativos sobre o que se deve entender por “qualidade da educação”, sobre quem recai a responsabilidade por garanti-la e quais devem ser as consequências do seu descumprimento.
O presente estudo analisa esse processo legislativo à luz dos imperativos da política formulados por Aguilar Villanueva (1993), legal, instrumental e consensual, articulando-os à abordagem do ciclo de políticas (MAINARDES; MARCONDES, 2009) e ao debate sobre accountability em educação (SCHNEIDER; NARDI, 2015). O objetivo é compreender como as versões do projeto, de 2006 e de 2017, expressam racionalidades políticas distintas: uma de caráter punitivo e gerencialista, outra sistêmica e cooperativa, voltada à efetivação do direito à educação em regime de colaboração federativa.
O estudo insere-se no campo da Educação Comparada e das Políticas Educacionais, contribuindo para a compreensão das formas pelas quais o processo legislativo brasileiro reconfigura o papel do Estado e as estratégias de regulação da qualidade educacional.
2 REFERENCIAL TEÓRICO
A literatura sobre implementação de políticas públicas tem ressaltado que a eficácia de uma norma depende da articulação entre intenção legal, racionalidade técnica e legitimidade política. Nesse sentido, Aguilar Villanueva (1993, p. 184) afirma que “la política de la implementación está regida, cuando menos, por tres imperativos formales”: o imperativo legal, que assegura fidelidade à intenção normativa; o imperativo instrumental, que organiza os meios e os dispositivos de gestão; e o imperativo consensual, que garante adesão política e social à execução das políticas.
Esses imperativos mostram-se particularmente úteis para interpretar o debate da responsabilização educacional, pois permitem compreender como diferentes racionalidades, jurídica, administrativa e política, moldam o desenho institucional de uma política pública. Conforme Sabatier e Mazmanian (1993, p. 338), políticas eficazes requerem uma teoria causal coerente e “jurisdição suficiente sobre os vínculos cruciais” que condicionam sua implementação; do contrário, transferem responsabilidades sem assegurar os meios necessários para cumpri-las.
No contexto brasileiro, o avanço das avaliações em larga escala e das metas de desempenho caracterizou o que Schneider e Nardi (2015) denominam de “Estado-avaliador”. Esses autores distinguem duas formas de accountability: uma democrática, pautada na transparência e no diálogo público, e outra instrumental, orientada à mensuração e à sanção. Como adverte Schedler (2004, p. 13, apud SCHNEIDER; NARDI, 2015), a accountability deve ser compreendida como relação recíproca, “oposta não apenas ao exercício mudo do poder, mas também ao controle mudo e unilateral do poder”.
De modo convergente, Dourado (2013) argumenta que a efetivação do direito à educação requer coordenação federativa, normas gerais nacionais e padrões públicos de qualidade. Essa concepção aproxima-se do projeto do Sistema Nacional de Educação (SNE) e permite ler a responsabilização educacional não como instrumento de punição, mas como expressão de um compromisso cooperativo entre os entes federados.
3 METODOLOGIA
O estudo tem natureza qualitativa e documental, fundamentando-se na análise dos textos legislativos e de seus contextos de tramitação. O recorte temporal abrange o período de 2006 a 2017, correspondente à tramitação do Projeto de Lei nº 7.420/2006, desde sua proposição até a adoção do Substitutivo pela Comissão Especial da Câmara dos Deputados. O corpus inclui o inteiro teor do Projeto de Lei nº 7.420/2006 e o Substitutivo aprovado pela Comissão Especial da Câmara dos Deputados em 2017, complementados por justificativas, pareceres e notas técnicas disponíveis no portal da Câmara dos Deputados.
Adotou-se a análise de conteúdo proposta por Bardin (2011), organizada em três etapas: leitura flutuante, categorização temática e análise inferencial. A categorização baseou-se nos imperativos da política definidos por Aguilar Villanueva (1993): imperativo legal, explicitação dos deveres constitucionais e das garantias de oferta; imperativo instrumental, mecanismos de gestão, metas e sanções; imperativo consensual: cooperação federativa, pactuação e participação social.
Seguindo Bardin (2011, p. 190-191), a análise de enunciação considerou “a escolha das palavras, as conotações e a ordem das frases”, buscando compreender como os conceitos de qualidade, responsabilidade e condições de oferta são recontextualizados entre 2006 e 2017. O contraste sincrônico e diacrônico entre as versões legislativas permitiu identificar continuidades e rupturas nos sentidos atribuídos à responsabilização educacional.
4 RESULTADOS E DISCUSSÃO
A comparação entre as duas versões legislativas revela uma mudança significativa de paradigma na concepção de responsabilização educacional.
Na versão de 2006, o texto vincula qualidade à progressiva elevação de indicadores: “as médias [...] deverão ser superiores às verificadas na avaliação anterior” (BRASIL, 2006, art. 2º). O descumprimento é enquadrado como “crime de responsabilidade e ato de improbidade administrativa” (art. 4º) e pode acarretar “suspensão de transferências voluntárias [...] enquanto perdurarem as irregularidades” (art. 5º). Tal formulação expressa o predomínio do imperativo instrumental, centrado em metas, mensuração e sanções pessoais ou financeiras.
O Substitutivo de 2017, por sua vez, redefine o foco da responsabilização. Estabelece que “é dever dos gestores assegurar as condições necessárias [...] sem retrocessos” (BRASIL, 2017, art. 1º, parágrafo único), cria os Parâmetros Nacionais de Oferta com “indicadores bienais [...] produzidos pelo Inep” (art. 3º), ancora o padrão de qualidade no Custo Aluno-Qualidade (CAQ) e no Custo Aluno-Qualidade inicial (CAQi) (arts. 4º–6º) e institui a ação civil pública de responsabilidade educacional (arts. 10–11). Aqui, a lógica desloca-se para o imperativo legal, voltado à garantia de meios, e para o imperativo consensual, sustentado em cooperação federativa.
Esses deslocamentos respondem à crítica de Sabatier e Mazmanian (1993), segundo a qual políticas centradas exclusivamente em metas tendem a produzir baixa governabilidade sobre as condições de implementação. Também convergem com a análise de Dourado (2013), que associa o avanço do direito à educação à presença de normas nacionais de coordenação e de suporte técnico-financeiro.
Em síntese, o percurso legislativo mostra a transição de um modelo de responsabilização punitivo-personalizante, voltado à punição individual, para outro sistêmico-estrutural, comprometido com a efetivação de condições equitativas de oferta. Essa inflexão aproxima a noção de responsabilização da ideia de accountability democrática, entendida como processo público de prestação de contas e corresponsabilidade institucional.
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS
O exame do Projeto de Lei nº 7.420/2006 e de seu Substitutivo de 2017 evidencia que a responsabilização educacional constitui um campo de disputa conceitual e normativa. As duas versões legislativas representam modelos distintos de ação estatal: o primeiro, fortemente marcado pela lógica do controle e da punição; o segundo, pela construção cooperativa de garantias e condições.
Com base nos imperativos da política propostos por Aguilar Villanueva (1993), compreende-se que a responsabilização educacional alcança legitimidade apenas quando equilibra o imperativo legal, que assegura a integridade dos direitos constitucionais, o imperativo instrumental, que organiza e orienta o uso de indicadores e mecanismos de gestão e o imperativo consensual, que mobiliza pactos federativos e espaços de participação social.
Assim delineada, a responsabilização pretende deslocar-se de um instrumento de coerção para um mecanismo de governança cooperativa, que busca fortalecer o Sistema Nacional de Educação, promover padrões públicos de qualidade e ampliar a efetividade do direito à educação como política de Estado.
REFERÊNCIAS
AGUILAR VILLANUEVA, L. F. (org.). La implementación de las políticas. México: Miguel Ángel Porrúa, 1993.
BARDIN, L. Análise de conteúdo. Lisboa: Edições 70, 2011.
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DOURADO, L. F. Sistema Nacional de Educação, federalismo e os obstáculos ao direito à educação básica. Educação & Sociedade, Campinas, v. 34, n. 124, p. 761–785, jul./set. 2013. Disponível em: https://doi.org/10.1590/S0101-73302013000300005. Acesso em: 1 nov. 2025.
MAINARDES, J.; MARCONDES, M. I. Entrevista com Stephen J. Ball: um diálogo sobre pesquisa em políticas educacionais. Educação & Sociedade, Campinas, v. 30, n. 106, p. 303–318, jan./abr. 2009. Disponível em: https://doi.org/10.1590/S0101-73302009000100016. Acesso em: 1 nov. 2025.
SABATIER, P. A.; MAZMANIAN, D. A. A implementação da política pública: um marco de análise. In: AGUILAR VILLANUEVA, L. F. (org.). La implementación de las políticas. México: Miguel Ángel Porrúa, 1993. p. 323–367.
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VIDAL, E. M.; GOMES, L. Accountability educacional no Brasil: significados, desafios e críticas. Research, Society and Development, v. 11, n. 1, e2756712408, 2022. Disponível em: https://doi.org/10.33448/rsd-v11i1.12408. Acesso em: 1 nov. 2025.
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